La Contraloría General de la República evaluó la gestión del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) para la legalización de los subsidios familiares de vivienda de interés social del programa Bolsas Anteriores, encontrando 25 hallazgos administrativos, de los cuales 7 tienen presunta incidencia fiscal por valor de $4.434 millones,18 con posible incidencia disciplinaria, 1 que da pie a una indagación preliminar y 2 para procesos administrativos sancionatorios.
El programa Bolsas Anteriores se refiere a los subsidios de vivienda asignados en el marco legal establecido con anterioridad a la expedición de la Ley 1537 de 2012, la cual a su vez definió las normas para el desarrollo del programa de vivienda gratuita, a título de subsidio en especie.
Los dos casos de mayor detrimento patrimonial
El detrimento patrimonial de mayor cuantía, por $1.640 millones, se da con relación al proyecto Urbanización Enraizar III Etapa, en San Pablo (departamento de Bolívar), donde no han sido construidas las 413 viviendas previstas, luego de transcurrir 9 años de haber sido viabilizado y 5 desde la legalización de los recursos destinados para las obras de urbanismo. Hoy está paralizado, con apenas un 29 por ciento de avance.
Le sigue un hallazgo fiscal por más de $939 millones referido al proyecto Marina Esperanza, en Maicao (La Guajira), que tenía por objeto construir 300 soluciones de vivienda VIP para población desplazada por la violencia. No se han iniciado 211 viviendas y 23 se hayan en estado de parálisis.
En este segundo caso, ha transcurrido casi una década de haberse viabilizado el proyecto y los beneficiarios de los subsidios siguen sin obtener una solución de vivienda.
Lo grave es que esas personas desplazadas han quedado atadas a un proyecto desfinanciado, que se encuentra en alerta roja (completa 6 años paralizado) y presenta recomendación de declaratoria de incumplimiento.
En el departamento de Córdoba, hay tres proyectos de vivienda de interés social con hallazgos fiscales que suman más de $846 millones y están situados en los municipios de Montelíbano, Tierralta y Puerto Libertador.
En el siguiente cuadro se aprecian los hallazgos detectados por la Contraloría en esta Actuación Especial de Fiscalización:
HALLAZGOS ACTUACIÓN ESPECIALDE FISCALIZACIÓN PROGRAMA DE ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL – BOLSASANTERIORES FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA
| No. | Hallazgo | Connotación | Cuantía | |||||
| A | D | F | P | B | OI | |||
| 1 | Proyecto “URBANIZACION ENRAIZAR III ETAPA 2011” – Recursos POD , San Pablo – Bolívar | X | X | X | $1.640.152.269 | |||
| 2 | Proyecto “URBANIZACION VILLA ANDREA I ETAPA” (POD vivienda), Valparaíso – Caquetá | X | X | |||||
| 3 | Proyecto “URBANIZACION VILLA CAROLINA” – POD, Palmar de Varela – Atlántico | X | X | |||||
| 4 | Proyecto “URBANIZACIÓN LA GLORIA II ETAPA”. Florencia – Caquetá | X | X | |||||
| 5 | Proyecto “VILLA DEL LAGO II ETAPA”. Solita – Caquetá | X | X | X | $803.400.000 | |||
| 6 | Proyecto “URBANIZACION BICENTENARIO”. San José del Guaviare – Guaviare | X | X | |||||
| 7 | Proyecto “URBANIZACION LOS MAYALITOS, Hatonuevo – La Guajira. | X | X | |||||
| 8 | Proyecto “URBANIZACION RETORNAR ES VIVIR”. Granada – Antioquia | X | X | |||||
| 9 | Proyecto “SAN ANDRES LIVING ISLAND FOR ALL”, San Andrés, Archipiélago de San Andrés | X | X | |||||
| 10 | Proyecto “URBANIZACION PALMERAS DE ABIBE” (POD urbanismo y POD vivienda), Apartadó – Antioquia | X | X | |||||
| 11 | Proyecto Villa Gladys (2012 POD Vivienda) – Fundación, Magdalena. | X | X | X | $204.000.000 | |||
| 12 | Proyecto San Rafael (2012 POD Vivienda) – Montelíbano, Córdoba. | X | X | X | $200.810.000 | |||
| 13 | Proyecto Marina Esperanza (2012 POD Vivienda) – Maicao, La Guajira. | X | X | X | $939.978.000 | |||
| 14 | Proyecto Unidad Residencial Lo Nuestro (2012 POD Vivienda) – Tierralta, Córdoba. | X | X | X | $192.031.607 | |||
| 15 | Proyecto Ciudadela Marina Nader II (2011 POD Vivienda) – Puerto Libertador, Córdoba. | X | X | X | $453.867.454 | |||
| 16 | Asignaciones de SFV a Fallecidos, para traslado a Indagación Preliminar | X | X | |||||
| 17 | Recursos en fiducias correspondientes a Subsidios de Vivienda Familiar de proyectos incumplidos | X | ||||||
| 18 | Proyectos con recursos de oferta y demanda -POD- Incumplidos | X | X | |||||
| 19 | Proyecto Urbanización Marina Nader II (2011 POD Vivienda) – Puerto Libertador, Córdoba. Proyecto Bolsa de Desplazados, para Proceso Administrativo Sancionatorio | X | X | |||||
| 20 | Proyecto Unidad Residencial Lo Nuestro (2012 POD Vivienda) – Tierralta, Córdoba. Proyecto Bolsa de Desplazados, para Proceso Administrativo Sancionatorio | X | X | |||||
| 21 | Gestión documental y disponibilidad de la información proyectos de Bolsas Anteriores | X | X | |||||
| 22 | Proyectos muestra y proyectos con declaratoria de incumplimiento | X | ||||||
| 23 | Proyectos con declaratoria de incumplimiento | X | X | |||||
| 24 | Registros de estado de asignación con Renuncia o Restitución y Legalizados | X | ||||||
| 25 | Reporte Indicador especifico de gestión – Proyecto Bolsas Anteriores | X | ||||||
| TOTAL HALLAZGOS | 25 | 18 | 7 | 0 | 0 | 3 | $4.434.239.330 |
Equivalencias Connotaciones
*A: Administrativo
*D: Disciplinario
*F: Fiscal
*OI: Otra implicación
Subsidios sin legalizar
La Contraloría encontró situaciones como más de 22 mil subsidios sin legalizar, numerosos proyectos que presentan incumplimientos, obras construidas que no prestan servicio alguno, asignación de subsidios a personas fallecidas y recursos depositados en fiducias que no cumplen su destinación, entre otras.
Un primer hecho relevante detectado en esta Actuación Especial de Fiscalización es que luego de 18 años de iniciar la asignación de subsidios, la cual se realizó hasta el 2012, aún se encuentran 22.284 Subsidios Familiares de Vivienda (SVF) sin legalizar.
Esta situación afecta a igual número de familias, integradas por más de 90.000 beneficiarios, cuya expectativa de acceder a la propiedad de una vivienda digna se posterga en el tiempo y se frustra, incumpliendo los fines sociales del Estado y sus responsabilidades frente a población vulnerable, sujeto de protección diferencial y víctimas del conflicto armado.
En el programa Bolsas Anteriores se han registrado 22.284 subsidios con Traslado a Cuentas de Ahorro Programado (CAP), sin pagos al oferente, por $325.602.069.933, incluido el valor de indexaciones.
Tales subsidios fueron asignados entre el año 2004 y el 2020. La mayoría de ellos completan más de 19 años desde su asignación y a 31 de mayo de 2021 no han sido legalizados.
Igualmente, se observan 42.888 registros de renuncias a los Subsidios Familiares de Vivienda en donde 4.889 asignaciones por $42.151.600.015, incluido el valor de las indexaciones, se encuentran en proceso de reintegro al Tesoro Nacional.
Así mismo, se registran 19.555 Subsidios Familiares de Vivienda por valor de $148.795.568.909,51, asignados entre 2003 y 2015, que se encuentran vencidos.
Estos son algunas de las principales deficiencias detectadas por la CGR:
- Se invirtieron recursos públicos en la construcción de obras de urbanismo que posteriormente no cumplieron el objetivo para el cual fueron construidas, dado que 5 años después no prestan servicio alguno, habida cuenta de que no se han construido y entregado a sus beneficiarios las viviendas.
- Debilidades en la planificación y viabilización de los proyectos, lo cual ha permitido que se les asignen recursos, aunque tienen dificultades de escrituración y titulación, de usos del suelo y de licencias de construcción.
- La situación anterior ha llevado a que más de 9 años después de su viabilización, las familias beneficiarias de los subsidios de vivienda, en su mayoría desplazadas por la violencia, aún no cuenten con una solución de vivienda digna.
- Se encuentran proyectos de vivienda que están paralizados desde hace más de 2 años, incluso alguno hasta más de cinco, sin que Fonvivienda tome las medidas administrativas para asegurar su efectiva culminación y entrega a la población beneficiaria o para declarar el incumplimiento y hacer efectivas las garantías.
- Numerosas familias vulnerables y objeto de especial protección por parte del Estado, especialmente víctimas de desplazamiento forzado, con subsidios familiares de vivienda (SFV) asignados desde hace alrededor de una década, continúan sin acceder a una vivienda digna y permanecen atadas a proyectos que presentan varios años de parálisis en su ejecución, desfinanciamiento y grandes incertidumbres sobre su culminación, sin poder aspirar a otras formas de subsidio familiar de vivienda ofrecidas por el Estado.
- Se evidencia asignación de subsidios a favor de personas fallecidas, lo cual se determinó al cruzar bases de datos de beneficiarios de SFV con la base de datos de fallecidos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. La Contraloría estableció que, en 1.468 casos, Fonvivienda asignó SFV a beneficiarios en fechas posteriores a su fallecimiento.
- Subsidios sin cumplir el objetivo para el cual fueron asignados.
- Dilación en el tiempo de ejecución de los proyectos.
- Deficiente gestión por parte de los oferentes para cumplir con los términos establecidos para la ejecución de los proyectos y la legalización de los subsidios.
- Deficiencias en el diseño de mecanismos de seguimiento y control por parte de Fonvivienda en el desarrollo del programa.
- Ineficacia en las medidas adoptadas por Fonvivienda para lograr la correcta ejecución de los subsidios en términos de oportunidad y eficiencia.
- Numerosos proyectos en situación de incumplimiento sin que se evidencien las acciones de Fonvivienda para iniciar la correspondiente investigación y determinación de las sanciones pertinentes.
- Cuantiosos recursos de SFV, por alrededor de $7.000 millones, correspondientes a proyectos de vivienda incumplidos, permanecen depositados en Fiducias, sin ser aplicados al fin al cual están destinados, y sin que se hayan tomado las medidas ya sea para la recuperación de estos dineros o bien para la culminación de los proyectos y la correspondiente entrega de la vivienda a las familias beneficiarias.
Concepto sobre Gestión Fiscal de Fonvivienda: con debilidades
Como resultado de la Actuación Especial de Fiscalización realizada, la CGR considera que la gestión fiscal del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), en lo relativo a la administración, manejo y gestión del Programa Bolsas Anteriores a la Ley 1537 de 2012, presenta debilidades en la gestión fiscal y administrativa.
El Programa Bolsas Anteriores, no cuenta con mecanismos de control dentro del mapa de riesgos, que permitan realizar un adecuado seguimiento del desarrollo del programa y tampoco cuenta con indicadores de seguimiento que permitan establecer su avance y cumplimiento.
Plan de Mejoramiento
La CGR solicitó al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) un Plan de Mejoramiento, que incluya acciones correctivas y preventivas dirigidas a subsanar las causas administrativas que dieron origen a los hallazgos identificados como resultado del proceso auditor.
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